有效统筹各方力量 全力提升治理水平
——关于我省加强基层治理的调研报告
陈 军
基层治理是国家治理的基石。党的二十届三中全会《决定》明确提出要“加强党建引领基层治理”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”，为新时代基层治理工作高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循。按照省委领导指示要求，近期省委社会工作部联合省委政策研究室成立专题调研组，赴省内10个地市43个县（区），及北京、福建和杭州、深圳等5个省9个市，深入乡镇（街道）、村（社区）走访座谈，召开社会组织、社工人才、社区志愿者等座谈会20余场，“一对一”和基层干部群众交流百余人次，对党建引领基层治理相关问题进行专题调研，形成了有效统筹各方力量、全力提升治理水平的调研报告。
一、主要做法及工作亮点
近年来，全省各级坚持把党建引领基层治理摆在突出位置，
持之以恒抓基层、强基础、固基本，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，基层治理效能明显提升。
一是治理体系不断完善。全省各级普遍成立城市基层党建引领基层治理领导小组、抓党建促乡村振兴领导小组，制定出台加强基层治理体系和治理能力现代化建设的《若干措施》等“1+N”政策体系，将党建引领基层治理纳入各级党组织书记述职评议考核，加强对城乡基层治理工作的组织领导。全省11个市（区）、107个县（市、区）、990个乡镇、327个街道、3724个城镇社区、16797个行政村，均在街道社区搭建了“乡镇（街道）党（工）委—社区党组织—网格党支部—区（楼栋）党小组—党员中心户”五级架构，在乡镇农村搭建了“乡镇党委—村党支部—网格党小组—党员中心户”四级架构，把党组织的管理服务触角延伸到基层治理的神经末梢。西安市未央区做实“微网格”、做强“微联动”、做优“微服务”，推动构建基层治理“大格局”。咸阳市长武县创新推行“三联共治”模式，探索基层高效治理新路径，推动基层治理现代化高效运转。铜川市在全市范围推广锦园社区“三张清单、四化共治”的党建引领基层治理新时代“红旗经验”。延安市安塞区探索推行突出党建引领、深化“三治”融合、做实“四化”建设“134”基层社会治理模式。
二是多元共治不断深化。充分发挥党建联席会议制度作用，建立市县两级班子成员包联街道社区和城市基层党建“书记项目”制度，实行街道社区与驻地单位党建工作“双考双评”，推进街道社区党建与单位党建、行业党建互联互动，机关企业事业单位党组织和在职党员干部到社区“双报到”，全省68.9万名党员干部常态化参与社区治理。健全村（社区）党组织网格化管理服务体系，共划分网格22.94万个，配备网格员36.58万人，网格化服务管理覆盖率100%。推进“全科网格”建设，对网格进行统一编码，制定服务事项，明确网格员职责。深化“五社联动”试点，3万名社会工作专业人才、590万名志愿者积极投身社会救助、养老服务、儿童福利、社区治理等领域，常年提供公益服务。深化社区物业党建联建，全省4个市（区）、37个县建立了物业行业党组织，推动4345个物业服务小区、819个物业企业、1531个业委会（物管会）成立了党组织，逐步形成党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业三方协同机制。探索实行“红黑榜”评议制度，咸阳、铜川、渭南、延安、汉中等地“红色物业”管理模式效果明显。西安市长安区全面推行“党建+网格+N”工作模式，建立“大中小微”四级网格体系和“一长多员”网格队伍，不断提升网格化治理效能。安康市创新推行“321”基层治理模式，打造共建共治共享基层治理新格局。西安市雁塔区从快递、物流、外卖员等新业态新就业群体中选聘“流动网格员”，随手拍、随时帮，积极参与社会治理。
三是支撑保障不断加强。印发《陕西省乡镇（街道）权力清单指导目录（2024年版）》《关于规范“属地管理”事项明晰县乡职责边界的指导意见》，进一步厘清县乡权责边界。推进乡镇（街道）管理体制改革，优化乡镇（街道）机构设置，在全省1317个乡镇（街道）统一设立党群服务中心，其中914个乡镇（街道）组建综合执法机构，实现“一支队伍管执法”。近年来省级财政共投入9.64亿元新建改造提升城乡社区阵地，每年列支3.07亿元用于全省社区工作经费、“两委”成员津补贴和专职工作人员报酬待遇。村（社区）干部队伍持续优化，村“两委”干部11.12万人，其中，“一肩挑”比例达到99.3％，较换届前提高2.2%；平均年龄48.7岁，较换届前下降4.6岁；高中以上学历占比74%，较换届前提升32.1%。社区“两委”干部27550人，其中，“一肩挑”比例达到96.5％，较换届前提高23.7%；平均年龄39岁，较换届前下降5.1岁；大专以上学历占比75.5%，较换届前提升23.4%。宝鸡市在全省率先探索为全市191个城镇社区配备事业编制382个，有效激发社区干部干事创业活力。榆林市每年投入8000多万元用于资助社区办公和服务设施建设，建立了新建商住小区配建社区办公和服务用房工作机制。西安市碑林区探索创建“碑邻里”小区邻里服务站、建设友好街区等，有效发挥党支部引领作用。
二、主要问题和短板制约
调研中我们切实感受到，当前我省基层治理的基础不断夯实，但与新时代新要求相比，还存在一些亟待破解的短板和问题，主要有以下几个方面。
（一）基层治理效能发挥不够。一是矛盾纠纷发现不及时、上报不及时。对一些日常生活中的邻里家庭、婚恋物业等矛盾纠纷研判不够，敏锐性不足，网格化治理作用没有完全发挥。二是源头治理效果不理想。矛盾纠纷排查化解工作方法简单，各方力量动员不足、统筹不当，“多网合一”尚未实现，存在排查不精准，化解不扎实，有“小事拖大、大事拖炸”等情形。三是基层网格员队伍整体年龄偏大，流失率偏高，激励保障机制有待健全。有社区干部反映，一些网格员参与基层治理和社区志愿服务缺乏时间和精力，积极性主动性不强。
（二）多元主体参与治理不到位。一是部分地方推动党建联建共建不深入。共建单位普遍认为参与共建是“份外之事”，街道社区普遍反映共建单位“只添乱不帮忙”，有的在职党员“只报到不融入”。西安市问卷调查反映，社区与驻地单位建立党建联席制度的只有59.9%。二是社会力量有序参与基层治理的内生动力不足。社会组织发展较为迅速，但和基层党组织协同发力不够，融入社区服务不足。在快递员、网约车司机、货车司机等新就业群体中，存在不少“口袋党员”“隐形党员”，新就业群体的党员有不少人不愿亮明身份、不愿转组织关系，参与基层治理和志愿服务的意愿不高。三是物业管理矛盾突出。社区对物业服务企业约束力不足，缺乏对物业服务的有效监督评价，社区反映，物业公司谁都在管，谁也管不上，与社区配合度较低，存在不作为、“肠梗阻”现象。在调研中，近三成的受访群众对破解物业管理难题期待强烈。
（三）减负赋能还需持续用力。一是村（社区）存在“责大权小”“小马拉大车”问题。部门下派大量行政任务，全省社区治理问卷调查中（3222份），69.86%受访者认为社区治理权责不对等，71.94%受访者认为承办事项中临时性指派任务居多。二是减负不减责任落实不好。村（社区）工作事项准入清单不科学不精准、刚性不够。减负的同时存在村（社区）应该履行的责任落实不到位的问题。三是社区工作者队伍人才流失严重。社区工作者普遍薪酬水平偏低、职业通道较窄，难以形成有效激励。据统计，近三年来我省招聘的社区专职工作人员共流失684人、占招录8.5%；换届以来我省村“两委”班子成员辞职1678人、占总人数的1.5%。四是基层干部队伍能力偏弱。基层干部个人素养、专业能力、工作方法“赶不上趟”，暴露出统筹协调、应急处突、专业服务等方面的能力短板。
（四）基层治理协同发力不够。一方面，各部门形成合力难。涉及社会治理各部门之间，职责边界尚未完全厘清，工作会商、信息共享、措施联动的工作机制尚未完全建立，存在缺位越位错位现象。另一方面，县级部门下沉力量有效融入不够，对乡镇（街道）赋权不赋能，导致乡镇（街道）“接不住”“用不好”，存在“有心无力”的现象。据乡镇干部反映，县级部门安排的安全生产、生态环保、市场监管等执法检查专业性强，乡镇（街道）缺乏相应专业人才，无力承接。
（五）数字赋能基层治理仍是突出短板。数字化、网络化赋能不足，大数据应用融入基层治理、便民服务仍有差距，数字社区建设任重道远。多部门延伸到基层的各类信息平台繁多，系统未集成、数据不共享，存在信息重复填报、多头报送。调研中，有基层干部反映，信息平台整合提了很多年，但到底由谁来整合、怎么整合还没有明确的责任主体，在日常工作中，同一数据7个部门在不同的时间要求社区报送。调研中我们了解到，某社区书记微信工作群达77个，社区内部自建微信工作群22个，某些职能部门的工作随时要、天天报，数字赋能变“数字负担”。
三、对策思考与相关建议
党建引领基层治理是一项系统工程，需要进一步全面深化改革，健全机制、创新方法、统筹推进。要认真学习习近平总书记关于基层治理和社会工作重要论述，深入贯彻中央社会工作会议精神，按照党建引领要“强”、工作力量要“统”、工作内容要“融”、为民服务要“优”的工作思路，聚焦新经济组织、新社会组织、新就业群体，做好党建引领基层治理和基层政权建设，优化凝聚服务群众工作，不断提升基层治理社会化、法治化、专业化、智能化水平。
（一）健全完善基层治理体制机制。一是发挥协调机制作用。发挥好党建引领基层治理协调机制作用，定期召开专题会议、联络员会议等协调各方力量解决问题、推动工作。建好用好党建引领基层治理观察联系点，定期直报工作情况，及时发现问题、提醒纠偏。二是做好“两委”换届工作。筹备做好2025年全省村（社区）“两委”换届选举工作，全面推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任，健全村（社区）党组织书记后备力量库。三是完善自治制度。扎实落实《陕西省村级议事协商规范指南》，畅通群众参与治理渠道，创新参与治理的途径、方式，健全常态化基层协商民主机制和自治组织，发挥自治章程、村规民约、居民公约等作用，引导群众积极参与基层治理。
（二）构建区域化党建联建新格局。一是全面落实党建联席会议制度。健全街道社区党建联席会议常态化、实质化运行机制和街道社区议事协商制度，建立资源、需求、项目“三张清单”和双向认领机制，推动街道社区党建、单位党建和行业党建互联互动。二是做实“街乡吹哨、部门报到”。依法赋予乡镇（街道）党（工）委综合事项统筹协调和考核督办等权限，加快编制“街乡吹哨、部门报到”专项清单，建立“吹哨”事项办理结果满意度评价制度，明确赋予乡镇（街道）对县直部门的反向评价权，强化评价结果运用。三是加强社区物业党建联建。指导住建部门成立行业党委，督促建立物业企业黑白名单，推广“红色力量”多元化解物业纠纷办法，有效破解外卖小哥进门难问题。
（三）创新提升基层治理服务。一是扎实开展群众意见征集，畅通人大、政协、统战、群团等各类人民意见征集渠道，统筹建好人民建议征集线上线下征集平台，推动人民意见网上征集、在线办理，构建协同高效的人民建议征集、办理、转化、反馈工作机制，引导人民群众科学合理建言献策。二是着力破解基层治理“小马拉大车”突出问题。开展清理规范村（社区）“牌子乱象”“回头看”，建立健全定期通报、督查调研、跟踪问效等制度，确保年底前取得阶段性成效。三是强化数字赋能。落实各级党委政府统筹推进城乡信息化融合发展责任，深化一体化政务服务平台建设，开发智慧社区信息系统和简便应用软件，优化省、市、县、乡、村政务服务五级联动体系，让社区干部回归为民服务本职。四是持续优化网格治理服务。深化“全科网格、多网合一”建设，建立网格事项清单，完善准入制度，健全网格信息收集、问题发现、任务分办、协调处置、结果反馈工作机制，探索建立外卖小哥、快递员等担任流动网格员工作机制。
（四）不断强化多元共治效能。一是开展村社治理提升行动，进一步提升“五社联动”水平，着力构建以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑、社区志愿者为辅助、社区公益慈善资源为补充的基层社会治理模式。二是深入开展机关企业事业单位党组织和在职党员干部到社区“双报到”，引导党员到社区党组织报到备案，积极参与社会治理工作。三是引导社会组织精准对接民生需求、提供多元化支持，鼓励支持公益慈善类社会组织开展项目资助、志愿服务，法律服务类社会组织参与普法宣传、纠纷调解、信访矛盾化解等，特别是办好日间照料中心、亲子课堂等，解决好“一老一小”问题。四是引导快递员、外卖小哥等新就业群体参与社会治理，加强流动党员的教育、管理、监督和服务，研究完善相关领域利益协调机制，督促平台企业加强教育管理，开展随时拍、随手帮等。五是引导志愿者就近就便参与社区治理，开展三秦暖“新”系列活动，实施“志愿三秦”项目，有针对性地提供精准服务，重点关注“六失一偏”等重点人群，发挥“银龄志愿者”示范作用，引导老教师、老干部、老民警等在社区治理中发挥作用。
（五）建立基层基础保障长效机制。一是做好社区工作者招录。今年计划招录4000多人，力争2025年底前每万城镇常住人口拥有社区工作者人数达到18人。注重从优秀村（社区）书记（主任）、社区工作者中招录（聘）公务员或事业单位工作人员。二是深化培训赋能。实施基层党组织“头雁培育”工程，推行“导师帮带制”“名师工作室”等培训方式，成立社区学院和社会工作研究院，加强社区工作者队伍培训，重点提升基层干部应急管理和为民服务能力，围绕社会工作重点难点问题开展研究，为省委决策提供依据。三是加强资金保障。农村要建立稳定的村级组织运转和基本公共服务经费保障制度，社区要健全多元化的工作经费投入保障机制，足额保障社区干部基本报酬、各类组织运转经费、服务群众专项经费、党员活动经费。完善政府购买公共服务机制，制定乡镇（街道）购买服务指导性目录，编制年度购买服务计划，提升专业化、精细化基层服务治理。四是加强阵地建设。公益诉讼追缴社区办公用房做法，加强以党群服务中心为基本阵地的社区综合服务设施建设，强化新时代文明实践中心、综治中心、农村道德讲堂等机构功能的整合，统筹使用、协同运行，提升综合治理效能。（作者系省委社会工作部副部长）
